Ortsplanungsrevision: Ablauf, Dauer und Mitwirkung bei der Gesamtrevision der Nutzungsplanung

Wann eine Gemeinde ihre Ortsplanung revidieren muss

Nutzungspläne gelten unbefristet, aber nicht ewig. Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, muss die Gemeinde sie überprüfen und nötigenfalls anpassen (Art. 21 Abs. 2 RPG). Erheblich geändert haben sich die Verhältnisse etwa, wenn der kantonale Richtplan nach der RPG-Revision von 2014 das Siedlungsgebiet neu festlegt, wenn die Bauzonen gemessen am Bedarf für 15 Jahre überdimensioniert sind (Art. 15 Abs. 2 RPG), wenn Gewässerräume, Gefahrenzonen oder Ortsbildschutz neu auszuscheiden sind oder wenn ein neues kantonales Planungs- und Baugesetz die Instrumente ändert.

Einige Kantone setzen feste Rhythmen oder Fristen. Luzern verlangt die Überprüfung von Zonenplan und Bau- und Zonenreglement alle zehn Jahre. St. Gallen gibt den Gemeinden zwölf Jahre seit Oktober 2017, um ihre Rahmennutzungspläne an das neue PBG anzupassen und aufzulegen; bis dahin gilt für nicht angepasste Pläne das alte Baugesetz weiter. Der Aargau verlangt die Anpassung an den Richtplan innert fünf Jahren und verpflichtet den Gemeinderat zu Planungszone oder Bausperre, wenn ein Bauvorhaben den Richtplan verletzt. Wo der Zonenplan älter als 15 Jahre ist, wird eine Gesamtrevision in der Regel unvermeidlich.

Gesamtrevision oder Teilrevision? Die Gesamtrevision erfasst das ganze Gemeindegebiet und alle Instrumente. Die Teilrevision ändert einzelne Zonen oder Bestimmungen und durchläuft grundsätzlich dasselbe Verfahren, aber kürzer; Luzern beschränkt die Auflage auf die betroffenen Teile. Für unwesentliche Änderungen kennen alle Kantone ein vereinfachtes Verfahren durch die Gemeindeexekutive: im Aargau Zonengrenzkorrekturen bis 200 m², in Bern geringfügige Änderungen ohne Vorprüfung und Auflage mit zehn Tagen Einsprachefrist, in Graubünden Änderungen von untergeordneter Bedeutung, in St. Gallen Änderungen mit wenigen zustimmenden Betroffenen.

Die Etappen einer Gesamtrevision und wer entscheidet

Der Ablauf folgt in allen Kantonen demselben Muster, die Bezeichnungen und Fristen unterscheiden sich. Am Anfang stehen Grundlagen und ein räumliches Leitbild oder kommunaler Richtplan; in Bern eröffnet ein Startgespräch mit dem Amt für Gemeinden und Raumordnung das Verfahren, in Graubünden orientiert die Gemeinde vorher die kantonale Fachstelle. Es folgt der Entwurf von Zonenplan, Bau- und Zonenordnung und Planungsbericht, dann die kantonale Vorprüfung, die in Zürich zwei Monate dauern darf, in Graubünden sechs Monate und in St. Gallen freiwillig ist, in der Praxis aber immer stattfindet.

Parallel oder anschliessend findet die Mitwirkung der Bevölkerung statt. Nach der Bereinigung wird die Vorlage öffentlich aufgelegt: in Zürich 60 Tage mit Einwendungen, die jedermann erheben kann, in Bern, Luzern, Aargau und St. Gallen 30 Tage mit Einsprache oder Einwendung durch Personen mit schutzwürdigem Interesse. Graubünden kennt keine Einsprache gegen die Grundordnung; dort ist die Auflage vor dem Beschluss eine Mitwirkungsauflage, und der Rechtsschutz folgt nach dem Beschluss mit der Planungsbeschwerde an die Regierung.

Beschlussorgan ist überall die Gemeinde: die Stimmberechtigten an der Gemeindeversammlung oder an der Urne, in Parlamentsgemeinden das Parlament unter Vorbehalt des fakultativen Referendums. In St. Gallen beschliesst der Rat, und der Rahmennutzungsplan untersteht dem fakultativen Referendum. Genehmigungsbehörde ist in Zürich die Baudirektion, in Bern und St. Gallen ein Amt (AGR beziehungsweise AREG), in Luzern, Aargau und Graubünden die Regierung. In Luzern und Bern entscheidet die Genehmigungsbehörde zugleich über die Beschwerden beziehungsweise unerledigten Einsprachen; im Aargau sind Beschwerdeentscheid und Genehmigung getrennt anfechtbar. Ohne Genehmigung ist kein Plan verbindlich (Art. 26 Abs. 3 RPG).

Wie lange eine Ortsplanungsrevision dauert

Gesetzlich befristet sind nur wenige Schritte: die Auflage (30 oder 60 Tage), die Rechtsmittelfristen (14 Tage in St. Gallen, 20 in Luzern, 30 in den übrigen Kantonen), die Vorprüfung in Zürich (zwei Monate) und Graubünden (sechs Monate Ordnungsfrist, Vorprüfung und Genehmigung zusammen höchstens acht Monate). In Bern muss der Kanton die Gemeinde benachrichtigen, wenn Vorprüfung oder Genehmigung länger als drei Monate dauern. Alles andere sind Erfahrungswerte.

Ein Richt-Terminplan für eine Zürcher Gesamtrevision ohne Rekurse ergibt rund 3,3 Jahre: sechs Monate Grundlagen und Leitbild, zwölf Monate Entwurf, zwei Monate Vorprüfung, zwei Monate Anhörung und Mitwirkung, vier Monate Bereinigung, zwei Monate Auflage, vier Monate Einwendungsbericht, drei Monate bis zum Beschluss, vier Monate Genehmigung. In der Praxis dauern Gesamtrevisionen drei bis neun Jahre. Verlängert wird das Verfahren durch eine zweite Mitwirkungsrunde nach starkem Widerstand, durch Rekurse (Richtwert in Zürich sechs Monate je Instanz), durch ein Referendum, durch Nachforderungen in der Vorprüfung oder weil zuerst der kantonale Richtplan angepasst werden muss (im Aargau muss der Grosse Rat die Richtplananpassung vor dem Gemeindebeschluss beschliessen).

Während der Revision schützt eine Planungszone die neue Ordnung vor Bauvorhaben, die ihr widersprechen. In Luzern und Graubünden wirken aufgelegte beziehungsweise beschlossene Pläne von Gesetzes wegen als Planungszone, in Bern wird der Bauentscheid zurückgestellt, wenn das Vorhaben aufgelegten Plänen widerspricht.

Mitwirkung: Was Bevölkerung und Grundeigentümer tun können

Mitwirkung nach Art. 4 RPG steht allen offen, auch Auswärtigen, Vereinen und Unternehmen. Sie ist informell: Die Gemeinde legt Entwürfe auf, führt Informationsveranstaltungen oder Werkstätten durch und nimmt Vorschläge und Einwendungen entgegen; sie muss dazu Stellung nehmen und das Beschlussorgan darüber informieren (Mitwirkungsbericht). Die Mitwirkung ist kein Rechtsmittel: Wer nicht berücksichtigt wird, kann daraus nichts ableiten. Sie ist aber der Moment mit dem grössten Einfluss, weil Alternativen noch offen sind.

Einwendung und Einsprache in der öffentlichen Auflage sind der formelle Schritt. In Zürich darf jedermann Einwendungen erheben; der Gemeinderat muss sie im Einwendungsbericht beantworten. In Bern, Luzern, Aargau und St. Gallen sind Einsprache oder Einwendung Personen mit schutzwürdigem eigenem Interesse vorbehalten, in der Regel Grundeigentümern und direkten Nachbarn. Wichtig: Wer später Rekurs oder Beschwerde führen will, muss sich in der Auflage beteiligt haben; Luzern und Aargau schliessen sonst das Rechtsmittel aus. Einigungsverhandlungen sind in Bern, Luzern und Aargau vorgesehen und erledigen viele Einsprachen.

Stimmrecht haben die Stimmberechtigten der Gemeinde an der Versammlung oder Urne. Verfahrensfehler an der Gemeindeversammlung müssen sofort dort gerügt werden, sonst ist der Stimmrechtsrekurs verwirkt. Fehlen den Stimmberechtigten wesentliche Unterlagen, etwa das Schutzreglement zur abgestimmten Schutzzone, hebt das Bundesgericht die Abstimmung auf.

Grundeigentümer sollten drei Punkte prüfen: Wird ihr Land ein-, um-, auf- oder ausgezont, und was bedeutet das für Wert und Baurecht? Welche Mehrwertabgabe droht? Bern, Aargau und Graubünden orientieren die Betroffenen spätestens mit der Auflage über die voraussichtliche Abgabe. Und bei einer Auszonung: Handelt es sich um eine entschädigungspflichtige Auszonung oder eine entschädigungslose Nichteinzonung? Siehe Auszonung und Entschädigung und Einzonung nach Art. 15 RPG.

Rechtsgrundlage

• Art. 21 RPG · Verbindlichkeit und AnpassungNutzungspläne sind für jedermann verbindlich. Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, werden sie überprüft und nötigenfalls angepasst. Das ist der bundesrechtliche Auslöser jeder Ortsplanungsrevision.
• Art. 15 RPG · BauzonenBauzonen müssen dem Bedarf für 15 Jahre entsprechen, überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren, Neueinzonungen brauchen fünf kumulative Voraussetzungen. Die Bauzonendimensionierung ist der heikelste Teil jeder Revision.
• Art. 4 RPG · Information und MitwirkungDie Behörden informieren die Bevölkerung über Ziele und Ablauf der Planung und sorgen dafür, dass sie in geeigneter Weise mitwirken kann. Die Pläne sind öffentlich.
• Art. 26 RPG · Genehmigung durch den KantonEine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und prüft sie auf Übereinstimmung mit dem Richtplan. Erst mit der Genehmigung werden sie verbindlich.
• Art. 33 RPG · RechtsschutzNutzungspläne werden öffentlich aufgelegt. Das kantonale Recht muss wenigstens ein Rechtsmittel mit voller Überprüfung durch eine Beschwerdebehörde vorsehen.
• Art. 47 RPV · PlanungsberichtDie Gemeinde erstattet der Genehmigungsbehörde Bericht, wie der Plan Ziele und Grundsätze, Mitwirkung, Sachpläne, Richtplan und Umweltrecht berücksichtigt und welche Nutzungsreserven wie mobilisiert werden. Siehe Planungsbericht nach Art. 47 RPV.
• §§ 7, 87a bis 89 PBG ZH · Verfahren ZürichAnhörung und Mitwirkung, öffentliche Auflage von 60 Tagen mit Einwendungen durch jedermann, kantonale Vorprüfung innert zwei Monaten, Festsetzung durch Gemeindeversammlung, Parlament oder Urne, Genehmigung durch die Baudirektion.
• Art. 58 bis 61b BauG BE · Verfahren BernStartgespräch mit dem AGR, zwingende Mitwirkung, Vorprüfung, Auflage von wenigstens 30 Tagen mit Einsprache, Beschluss der Stimmberechtigten, Genehmigung durch das AGR, das zugleich über unerledigte Einsprachen entscheidet.
• §§ 19 bis 22, 61 bis 64 PBG LU · Verfahren LuzernÜberprüfung der Ortsplanung alle zehn Jahre, obligatorische Vorprüfung, Auflage 30 Tage mit Einsprache, Beschluss der Stimmberechtigten, Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat innert 20 Tagen, der mit der Genehmigung entscheidet.
• §§ 23 bis 28 BauG AG · Verfahren AargauVorprüfung durch das Departement, Einwendungsverfahren mit 30 Tagen Auflage, Beschluss durch Gemeindeversammlung oder Einwohnerrat, Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat, Genehmigung durch den Regierungsrat, Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen die Genehmigung.
• Art. 34 bis 41, 175 PBG SG · Verfahren St. GallenRahmennutzungsplan aus Zonenplan und Baureglement, freiwillige Vorprüfung, Auflage 30 Tage mit Einsprache, fakultatives Referendum, Rekurs innert 14 Tagen, Genehmigung durch das AREG; Anpassung an das neue PBG innert zwölf Jahren seit Oktober 2017.
• Art. 47 bis 50 KRG GR · Verfahren GraubündenGrundordnung aus Baugesetz, Zonenplan, Generellem Gestaltungs- und Erschliessungsplan; Vorprüfung, Mitwirkungsauflage ohne Einsprache, Abstimmung in der Gemeinde, Beschwerdeauflage mit Planungsbeschwerde an die Regierung, Genehmigung durch die Regierung; Vorprüfung und Genehmigung zusammen höchstens acht Monate.

Verfahren in sechs Kantonen im Vergleich

Gleiche Logik, verschiedene Begriffe, Fristen und Zuständigkeiten:

Quelle: Verfahrensprofile des SPEKTRUM MCP aus den kantonalen Planungs- und Baugesetzen, Stand Oktober 2026. Kommunale Zuständigkeiten richten sich nach der Gemeindeordnung.

Von der Startsitzung bis zum Inkrafttreten

Die Schritte einer Gesamtrevision mit Richtwerten für die Dauer (ohne Rechtsmittelverfahren):

1. Auslöser, Planungskredit, Startsitzung mit dem Kanton Die Gemeinde klärt den Revisionsbedarf, spricht den Kredit und bespricht Vorgehen und Vorgaben mit der kantonalen Fachstelle; in Bern innert 30 Arbeitstagen als Startgespräch, in Graubünden mit Orientierung der Fachstelle vor der Einleitung. Mit der Einleitung kann eine Planungszone erlassen werden. Richtwert: zwei bis sechs Monate.
2. Grundlagen und räumliches Leitbild Bevölkerungs- und Beschäftigtenprognose, Bauzonenkapazität und Nutzungsreserven, Richtplanvorgaben zu Siedlungsgebiet und Innenentwicklung, Inventare, Gefahren, Gewässerraum. Das Leitbild oder der kommunale Richtplan legt die Stossrichtung fest und wird früh mit der Bevölkerung diskutiert. Richtwert: sechs bis zwölf Monate.
3. Entwurf von Zonenplan, Bau- und Zonenordnung und Planungsbericht Das Planungsbüro arbeitet die Instrumente aus, digital nach den kantonalen Datenmodellen. Der Planungsbericht nach Art. 47 RPV entsteht parallel und dokumentiert die Interessenabwägung. Richtwert: zwölf Monate, bei Teilrevision vier.
4. Kantonale Vorprüfung Die Fachstelle prüft Recht- und Zweckmässigkeit und die Übereinstimmung mit dem Richtplan und holt die Fachämter ein. Zürich: zwei Monate ab vollständiger Einreichung; Graubünden: sechs Monate Ordnungsfrist; Bern: Benachrichtigung ab drei Monaten; St. Gallen: freiwillig. Richtwert: zwei bis sechs Monate; Nachforderungen verlängern.
5. Mitwirkung der Bevölkerung Öffentliche Auflage der Entwürfe mit Eingabemöglichkeit für alle, Informationsanlass, oft Werkstätten; in Luzern meist parallel zur Vorprüfung, im Aargau in begründeten Fällen zusammen mit der späteren Einwendungsauflage. Richtwert: ein bis zwei Monate.
6. Bereinigung und Mitwirkungsbericht Auswertung der Eingaben, Stellungnahme zu jedem Anliegen, Überarbeitung der Vorlage nach Vorprüfungsbericht und Mitwirkung. Bei starkem Widerstand folgt eine zweite Runde. Richtwert: drei bis sechs Monate.
7. Öffentliche Auflage mit Einwendung oder Einsprache Zürich 60 Tage mit Einwendungen durch jedermann; Bern, Luzern, Aargau, St. Gallen 30 Tage mit Einsprache oder Einwendung bei schutzwürdigem Interesse; Graubünden 30 Tage Mitwirkungsauflage. Betroffene Grundeigentümer werden in Luzern und St. Gallen direkt informiert, in Bern, Aargau und Graubünden zusätzlich über die Mehrwertabgabe.
8. Einigungsverhandlungen und Bericht ans Beschlussorgan Die Gemeinde verhandelt mit den Einsprechenden, erledigt was möglich ist und begründet dem Beschlussorgan die Anträge auf Abweisung sowie Abweichungen vom Vorprüfungsergebnis. Richtwert: drei bis vier Monate.
9. Beschluss durch Versammlung, Parlament oder Urne Die Stimmberechtigten oder das Parlament beschliessen die Vorlage und entscheiden über die verbliebenen Einsprachen; Parlamentsbeschlüsse unterstehen dem fakultativen Referendum, in St. Gallen der Rahmennutzungsplan generell. Richtwert: drei bis vier Monate inklusive Einladungsfristen.
10. Rechtsmittel und kantonale Genehmigung Rekurs oder Beschwerde innert 14 bis 30 Tagen, Genehmigung durch Baudirektion, Amt oder Regierung mit Prüfung von Rechtmässigkeit und Richtplankonformität; in Bern und Luzern entscheidet die Genehmigungsbehörde zugleich über Einsprachen beziehungsweise Beschwerden. Richtwert: vier bis sechs Monate, je Rekursinstanz etwa sechs Monate zusätzlich.
11. Publikation, Inkrafttreten, Mehrwertabgabe Die Gemeinde publiziert Genehmigung und Inkraftsetzung; in Graubünden tritt die Grundordnung mit dem Genehmigungsbeschluss in Kraft, in Luzern mit der Genehmigung, soweit nicht angefochten. Dann werden die Mehrwertabgaben veranlagt, und die neuen Vorschriften gelten für hängige Baugesuche.

Was die Gerichte entscheiden

Zur Ortsplanungsrevision enthält die Urteilssuche 616 Entscheide; 28 Prozent der Beschwerden hatten Erfolg. Sieben aktuelle Beispiele zu Verfahren, Mitwirkung und Begründung:

Alle Entscheide zum Thema in der Urteilssuche →

Häufige Fragen